As investidas contra o BNDES e o fetichismo institucional

Durante os últimos meses assistimos as investidas do governo Temer e de sua equipe econômica em descaracterizar o papel do BNDES com o enfraquecimento dos seus mecanismos de atuação. Primeiro, no final de 2016, o governo federal antecipou a devolução de R$100 bilhões ao Tesouro Nacional. A quantia em questão fazia parte do montante de R$ 532 bilhões que o banco deve à União relativos aos empréstimos recebidos no período de 2008 a 2014. Essa operação de obter o valor na forma antecipada se insere no pacote do ajuste fiscal, bandeira do atual governo que passou a ser firmemente perseguida desde quando assumiu o posto. Na prática, a antecipação desses pagamentos implica R$ 37,3 bilhões em subsídios que deixarão de ser pagos ao BNDES nos próximos anos para acobertar a diferença entre a taxa Selic (juros básicos da economia) e os juros inferiores às taxas de mercado cobrados nos financiamentos que o BNDES concede.

Em complemento a essa ação, veio à tona em janeiro de 2017 a mudança na metodologia de cálculo da TJLP, a qual foi publicamente anunciada no final de março pela presidente do banco à época, Maria Silvia Bastos Marques. Essa nova medida extinguiu a Taxa de Juros de Longo Prazo – TJLP que incidia sobre o crédito do BNDES e de outros fundos públicos para dar lugar à TLP, baseada no custo da NTN-B[1] de cinco anos, cujas condições se assemelham às de mercado. Ainda que a alteração da TJLP para TLP seja gradativa, conforme as diretivas estabelecidas pelo banco[2], são diversos os reflexos negativos para a economia do país apontados em decorrência da modificação implementada[3]. O professor do Instituto de Economia da UFRJ e ex-Superintendente do BNDES, Ernani Torres Filho,[4] menciona que a opção em questão é uma medida que conta com alguns efeitos indesejados: i) aumento do custo do financiamento de longo prazo; ii) instabilidade da NTN-B e comportamento pró-cíclico.

Quanto ao primeiro efeito o economista cita, a título de exemplo, que se uma empresa tivesse obtido um financiamento com NTN-B no início de 2002 e liquidado esse empréstimo em uma única parcela em 2014, teria gasto três vezes mais juros do que se a mesma operação fosse feita com base na TJLP. Os outros dois efeitos por ele mencionados incidem sobre a competência de atuação atribuída ao BNDES enquanto um banco desenhado para promover o desenvolvimento econômico do país. Isso pelo fato de que com a volatilidade da NTN-B e sua apresentação pró-cíclica, segundo o economista, o banco deixaria de atuar como uma ferramenta de proteção ao investimento produtivo em face dos cenários de instabilidade macroeconômica, passando a ter uma atuação orientada exclusivamente pelo ciclo da política monetária e pelo grau de risco que o mercado financeiro indicar ao Tesouro Nacional.

Contudo, indica o texto mencionado, não há um horizonte de possibilidades para mitigar esses efeitos indesejáveis, pois isso reclamaria um arranjo institucional do mercado financeiro de longo prazo comum aos países desenvolvidos, situação essa não vislumbrada no país.

A leitura feita pelos adeptos da redução do papel do BNDES sobre esse cenário é a de que a utilização pelo banco de juros subsidiados – como é o caso da TJLP – provoca o efeito crowding out, fenômeno que consiste na expulsão do setor privado pelo setor público em razão de este apresentar condição mais vantajosa ao adquirente[5]. Assim, segundo essa linha, ao se extinguir condições como a da TJLP, o mercado de crédito supostamente responderia a essa demanda na sequência com juros de longo prazo mais acessíveis em decorrência da competição ampla somada a um arcabouço jurídico capaz de garantir as regras do jogo desse setor.

Ocorre que esse binômio: afastamento do Estado das atividades econômicas somado à construção de mecanismos que garantam a plena segurança jurídica, enquanto estratégia de desenvolvimento, consiste em um esforço de Sísifo, pois reflete a reprodução de padrões importados, notadamente os de mercado, que não se amoldam à realidade local, já que desconsideram uma variável fundamental: o contexto institucional próprio do país forjado ao longo de trajetórias históricas, políticas, sociais e culturais[6]. Esse aspecto relativo ao arranjo do sistema financeiro local revela que não existe resposta fácil para esse problema e, portanto, não é possível comprovar que a redução do papel do BNDES significará a garantia de oferta pelo mercado privado na condição e no nível que se espera para resguardar o investimento produtivo do país[7], assim como tampouco revela qualquer outro tipo de instrumento anticíclico destinado a ocupar o lugar do banco na ocorrência de situação de crise similar à observada no biênio 2008-2009[8].

Adentrando mais nessa questão dos arranjos institucionais, é necessário rememorar que embora a agenda de reformas implementadas nos anos 90 tenha perseguido o estabelecimento da segurança jurídica com a consequente redução da presença do Estado e importação de um pool de institutos sob o viés do paradigma rule of law aliado à premissa do one size fits all[9], o Estado prevaleceu atuante e o BNDES, nesse quesito, teve grande destaque ao longo desses anos juntamente com os fundos de pensões.

Os dados contidos no site do BNDES demonstram a ampliação da atuação do banco. De 2005 para 2014 o desembolso anual saltou de R$47 para R$188 bilhões. A BNDESPAR, subsidiária utilizada quando o banco conta com a participação acionária no capital de empresas privadas, possuía em 2014 ativos que somavam o montante de R$77 bilhões, sendo que aproximadamente 83% das companhias atuantes no Novo Mercado captaram os recursos do BNDES ou da BNDESPAR.[10]

A continuidade de atuação do banco público a despeito das reformas de redução do papel do Estado ocorridas nos anos 90 se conforma não como uma distorção de um padrão adequado e único, como sustenta os adeptos da vertente Law and Finance[11], mas antes de tudo configura um ambiente fruto de um contexto estrutural particular que tem lugar em razão da existência concreta de especificidades imbricadas no arranjo do capitalismo brasileiro[12]. Nesse modelo se materializa a subsidiariedade do mercado em relação ao Estado, de modo que o segundo acomoda o primeiro e, portanto, as questões econômicas carregam consigo também um enfoque político. Desse modo, ainda que não seja mais possível a subsistência de uma esfera econômica privada sem a presença estatal, isso não significa o fim da livre iniciativa, mas sua integração a um plano geral orientado pelo Estado. (BERCOVICI, 2014)

Schapiro (2010, p. 229) faz um diagnóstico a respeito da construção do Sistema Financeiro Nacional chamando a atenção para o fato de que o motivo para a consolidação do modelo fundado no protagonismo estatal em 1950 e 1960 foi a percepção comum entre os atores políticos de que tanto o mercado de capitais como o próprio mercado de crédito indicavam relevantes entraves que tornavam o setor incapaz de mobilizar recursos à altura das necessidades dos empreendimentos industriais à época. Essas questões, portanto, culminaram no desenho do BNDES, o qual reflete o principal instrumento de execução da política de investimentos do Governo Federal.[13] Esse arranjo jurídico-institucional consolidado sob a perspectiva dos imperativos desenvolvimentistas perdura no sistema financeiro até hoje, conforme os dados trazidos acima, a despeito das mudanças na configuração e aposta na participação societária por meio de suas subsidiárias. O desenho atual do BNDES – ou pelo menos aquele observado até a implementação das recentes medidas anunciadas – indica uma mistura de alternativas institucionais públicas e privadas que não reflete por completo o modelo do Estado Desenvolvimentista e nem se orienta pela ortodoxia neoliberal fruto do rule of law que aposta na auto-coordenação dos mercados.[14].

O que conformou até hoje esse modelo? E o que as investidas em face dele representam? Para responder a primeira pergunta, retoma-se a pesquisa de Schapiro[15], a qual indica que é em reação à correlação de poderes e dinâmica de grupos de interesses políticos e econômicos é que são sedimentadas as diferentes alternativas institucionais de governança. O autor menciona que assim como as particularidades norte-americanas sugerem uma confluência de ideias e interesses ao redor de um mercado de capitais dinamizado e as singularidades alemães fizeram emergir um modelo bancário, o ambiente financeiro brasileiro e de outros países em desenvolvimento conferiu centralidade aos bancos públicos.

Em outros termos, se é evidente que o ambiente institucional importa para o desenvolvimento econômico do país e para o desempenho das atividades financeiras, é fato também que existem distintos arranjos de organização das relações econômicas. Um deles é a presença estatal no segmento bancário. (SCHAPIRO, 2010, p. 227)

Quanto ao segundo questionamento, as investidas na descaracterização desse modelo cuja trajetória foi apresentada acima sugerem uma retomada intensiva do programa rule of law, cujas prescrições de liberalização financeira na década de 90 aos países da periferia e semi-periferia do sistema capitalista foram diversas e compreendiam desde reforma no judiciário para garantir independência decisória, juízos técnicos, qualificação no legislativo possibilitando um governo alinhado com a livre iniciativa, até ajustes fiscais, privatização maciça, construção de um império jurídico de proteção aos direitos de propriedade, atração de investimentos estrangeiros diretos, entre outros.

Para se ter uma ideia, entre os anos 1990 e 2006 o Banco Mundial sustentou ter promovido cerca de 330 reformas baseadas no rule of law contido nas diretivas do Consenso de Washington, às quais desembolsou a quantia de 2,9 bilhões de dólares[16]

Dezalay e Garth (2005)[17], pesquisadores de Direito e Desenvolvimento, analisaram a realidade de países como a Argentina, Brasil, Chile e México, sob a perspectiva da importação de modelos que serviriam como solucionador para todos os problemas, centrada em um Poder Judiciário forte e independente. Os autores constatam, nesse sentido, certo parâmetro “nada ingênuo” do D&D em um cenário histórico de movimento enviesado. Os questionamentos que os autores propõem dizem respeito às formulações de D&D na qualidade de um ambiente de exportação de ideologias e conteúdos jurídicos norte-americanos para a América Latina, e os reflexos locais proporcionados com isso. Eles sustentam, ainda, que as regras aplicadas ensejaram panoramas medianamente satisfatórios sob a ótica dos que alcançaram status político de destaque a partir do domínio de expertise técnica e conhecimentos especializados, a exemplo dos operadores do direito. Elas também produziram, por outro lado, alguns resultados exitosos na institucionalização de competências procedimentais e no campo dos direitos humanos, da preservação do meio ambiente e dos direitos coletivos. No entanto, nenhum desses ganhos alcançados com reforma das instituições jurídicas, majoração do acesso à Justiça e mudanças no ensino jurídico esconderiam, para esses autores, a construção de uma lógica de poder subjacente orientada a fortalecer a ótica neoliberal “necessária” nos países de instituições jurídicas transplantadas.[18]

Embora a conjuntura atual seja diversa da apresentada nos anos 90, pode-se dizer que as medidas intentadas sem um horizonte de planejamento e cujo escopo é apenas esvaziar de sentido a existência do BNDES na qualidade de banco promotor do desenvolvimento econômico e social sugerem a restauração de algumas dessas diretivas ortodoxas do rule of law que, no limite, reduzem a possibilidade de se pensar na internalização dos centros de decisão econômica e submete à lógica de mercado uma questão crucial para o desenvolvimento do país: o investimento de longo prazo.

Retomando o artigo de Ernani Torres Filho, considerando o cenário tendente a não ensejar ganhos relevantes do banco na captação de recursos de longo prazo, ressalta o economista, é possível que se promova cada vez mais a captação de fontes externas, o que majoraria o fenômeno de dolarização dos balanços das empresas e, com isso, sobreviria o reflexo da instabilidade macroeconômica, a qual aumentaria ainda mais caso o governo ofertasse garantia ao risco cambial de forma direta ou por meio do Bacen. (TORRES FILHO, 2017).

O desmantelamento do BNDES e suas consequências revelam um destino sombrio para o desenvolvimento do país. É necessário diante disso reunir forças junto aos diversos setores da sociedade e aprofundar o debate nacional em defesa do BNDES.

Conforme destaca Mangabeira Unger: “Uma vez livres do impulso de vermos instituições contemporâneas como resultado de um funil estreito de possibilidades, poderemos começar a encontrar em nossa história institucional fontes de reconstrução até então escondidas.”[19]

A forma de atuação de um banco de desenvolvimento em países da periferia e semi-periferia do sistema capitalista, como é o caso do BNDES, deve passar por um exercício de imaginação institucional que não comporta o fetichismo[20] da incorporação de institutos hegemônicos por grupos políticos que não guardam qualquer compromisso com os interesses mais caros à nação brasileira e, tampouco, sem qualquer planejamento e reflexão necessários sobre suas reais implicações à sociedade, sobretudo aqueles que pretendem esvaziar de sentido instrumentos importantes de superação do subdesenvolvimento.

 

[1] A NTN-B é um título público indexado à inflação (IPCA) e paga, além disso, uma taxa real de juros fixada pelo mercado. Trata-se de um título cuja taxa média nominal no período janeiro de 2004 a dezembro de 2016 correspondeu a 13% ao ano, enquanto quase a metade disso foi a taxa média equivalente à TJLP (7% a.a.). Fonte: http://bit.ly/2sQpp3b

[2] TLP substituirá TJLP em contratos do BNDES firmados a partir de 1º de janeiro de 2018 – BNDES: http://bit.ly/2s9xdLr

[3] Os riscos da substituição da TJLP. Análise do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial. Publicado em 06/04/2017. http://bit.ly/2sQpp3b

[4] Fim da TJLP é salto no escuro. Por Ernani Torres Filho. Texto publicado no Valor Econômico em 06/04/2017: http://bit.ly/2t8VDKc

[5] G1: Mercado de capitais não vai crescer se BNDES continuar a dar crédito subsidiado, diz presidente da CVM: https://glo.bo/2s4fN7Z e O ovo e a galinha: o papel do BNDES e a alternativa ao crédito subsidiado. Por Aldo Musacchio, João Manoel Pinho de Mello e Sérgio Lazzarini. Texto publicado na Folha Ilustríssima, em 19/07/2016: http://bit.ly/2sQvf4R

[6] Peter Hall e David Soskice em An introduction to Varieties of Capitalism (2001) constroem a tese que é tratada como “a variedade de capitalismos” sedimentando como aspecto central as relações específicas de cada país no contexto social, cultural e político. Nesse sentido, destaca-se que na Europa e no Japão, por exemplo, os mercados de longo prazo são bastante competitivos e amplos. Dessa maneira, as taxas pagas pela dívida pública são reduzidas e relativamente estáveis. Cf. http://bit.ly/2sQpp3b

[7] Reduzir a atuação do BNDES não garante mercado de crédito privado. Por Mário Gomes Schapiro. Texto publicado na Folha Ilustríssima, em 03/07/2016: http://bit.ly/2t6gfld

[8] BB, Caixa e BNDES ‘estabilizaram’ economia do país após crise global de 2008, confirma Ipea. Matéria veiculada em 12/08/2011 na Carta Maior: http://bit.ly/2u4cTwi

[9] Com o declínio do Estado Desenvolvimentista no final da ditadura militar, a ideologia neoliberal tomou corpo. Com base nela os defensores insistiam que a forma mais adequada de perquirir o crescimento econômico tinha fundamento no livre mercado. Passou-se, na sequência, a uma forte defesa da globalização pelo fato de que o mercado interno e a economia fechada não mais produziam resultados. Por conseguinte, outros três pilares passaram a ser defendidos: minimização de barreiras de subsídios e preços internacionais e reduzida presença do Estado. Em paralelo, as instituições transnacionais de fomento como o FMI e o Banco Mundial consolidaram uma agenda de auxílio financeiro estipulando alterações institucionais nos países com fundamento no que se reconheceu como rule of law, um modelo cuja premissa central é o one size fits all (SCHAPIRO, Mario Gomes. Amarrando as próprias botas do desenvolvimento: a nova economia global e a relevância de um desenho jurídico-institucional nacionalmente adequado. Revista Direito GV, São Paulo, 2011, p. 342).

[10] cf. BERCOVICI, Gilberto. “O capitalismo de Estado brasileiro na atualidade”, texto publicado no ConJur em 03/01/16: http://bit.ly/2tafjwY

[11] Cf. LA PORTA, et. al., 2000; SHLEIFER; VISHNY, 1997. In. SCHAPIRO, Mário Gomes. Repensando a relação entre Estado, Direito E Desenvolvimento: os limites do paradigma Rule of law e a relevância das alternativas institucionais. Revista Direito GV, São Paulo, jan-jun 2010, p. 226

[12] Gilberto Bercovici destaca em seu texto publicado no ConJur em 03/01/2016 intitulado como “O capitalismo de Estado brasileiro na atualidade” que essa atuação espelhada no modelo brasileiro levou alguns autores a consolidar o conceito de “capitalismo de Estado”, fazendo menção a Frederick Pollock, pesquisador do Instituto para Pesquisa Social (Institut für Sozialforschung).

[13] “(…)nessa medida, o papel desempenhado pelo direito extrapolou a função de meramente garantir os interesses de acionistas e credores privados. A sua efetiva função foi a de constituir um sistema de financiamento de longo prazo, para o que foi necessário o estabelecimento de um regime de propriedade estatal no segmento bancário, suprindo, assim, a carência do investidor privado. Desde então, o modelo brasileiro de financiamento tem sido baseado nestes dois elementos: (i) a poupança compulsória, formada por meio do poder de arrecadação do estado e (ii) o direcionamento dos recursos pelos agentes estatais (pelos bancos públicos).” SCHAPIRO Op. Cit., jan-jun 2010, p. 229.

[14] SCHAPIRO, Mario Gomes; TRUBEK, David. (Org.) Direito e Desenvolvimento: um diálogo entre os BRICS. São Paulo: Saraiva, 2012, pp. 27-70. In. MARINHO, Sarah Morganna Matos. Como são os laços do capitalismo brasileiro? As ferramentas jurídicas e os objetivos dos investimentos por participação da BNDESPAR Dissertação de Mestrado – FGV Direito. 2015.

[15] SCHAPIRO, Mario Gomes. Novos Parâmetros para a Intervenção do Estado na Economia: persistência e dinâmica na atuação do BNDES em uma economia baseada no conhecimento. Tese de Doutorado – USP – 2009, p.2.

[16] The “Rule of Law” in Development Assistance: Past, Present, and Future. In: TRUBEK, David M.; SANTOS, Álvaro. The New Law and Economic Development: A Critical Appraisal. Cambridge, 2006, p. 74-94. Disponível em: http://bit.ly/2samFMi

[17] DEZALAY, Y.; GARTH, B. G. La internacionalización de las luchas por el poder. La competencia entre abogados y economistas por transformar los Estados latinoamericanos. México: 2005.

[18] GUIMARÃES, Patrícia Borba Vilar. Contribuições teóricas para o Direito e Desenvolvimento. Texto para discussão. Ipea 2013. Disponível em: http://bit.ly/2s5KoBW

[19] UNGER, Roberto Mangabeira. Necessidades Falsas: introdução a uma teoria social antideterminista a serviço da democracia radical. São Paulo: Boitempo, 2005, p. 37.

[20] Nos dizeres de Mangabeira Unger: “O fetichismo institucional adquire hoje uma respeitabilidade pseudo-científica mediante uma ideia em grande medida implícita, mas persuasivamente influente: a noção de convergência para um conjunto único de melhores práticas disponíveis no mundo todo. De acordo com essa ideia, a evolução institucional do mundo moderno é mais bem entendida como uma aproximação, por tentativa e erro, às únicas instituições políticas e econômicas que provaram capazes de conciliar prosperidade econômica e um cuidado satisfatório com liberdade política e segurança social. (…) O fetichismo institucional é a identificação de concepções institucionais abstratas, como a economia de mercado ou a democracia representativa, com um repertório específico de estruturas contingentes.” UNGER, Roberto Mangabeira. O Direito e o Futuro da Democracia. São Paulo: Boitempo, 2004, p. 16 e 161.

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