Infraestruturas excludentes

O Estado Contemporâneo encontra-se em meio a metas de ajuste fiscal. A partir do final da Era de Ouro que se estendeu por trinta anos após a Segunda Guerra Mundial, após dois choques do Petróleo, as economias latino-americanas foram desafiadas em sua proposta de desenvolvimento para fomentar a disposição de infraestrutura por meio de uma articulação com a iniciativa privada.

A crise da década de 70, em que as bases do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State) começam a ser globalmente abaladas, portanto, após dois choques do petróleo foi responsável pela emergência, na década de 80, de propostas neoliberais para se repensar o papel dos Estados, sendo doravante influenciadas no cenário internacional por Ronald Reagan, nos Estados Unidos, e por Margaret Thatcher, na Inglaterra.

Sob influência neoliberal, o Estado começou a ser reputado inchado e ineficiente, sendo, consequentemente, as políticas de reorganização administrativa direcionadas à desestatização. O incremento da contratualização também foi influenciado pela desestatização, circunstância em que a execução de inúmeros serviços públicos passou gradativamente a ser transferida para a iniciativa privada, cabendo ao Estado a fiscalização ou controle das atividades. A década de oitenta vivenciou uma retração de investimentos diretos do Estado em infraestrutura, culminando num processo de privatização de diversos setores da economia.

Nos dizeres de Caio Tácito[1], o pêndulo da estatização se reverteu para um movimento em prol da delegação, isto é, do ponto de vista jurídico, houve nos últimos tempos um impulso maior rumo à contratualização pública. Ocorre que, a América Latina, no geral, constituiu Estados Sociais sem necessariamente instaurar as condições para o surgimento de sociedades de bem-estar social, havendo, portanto, um déficit distributivo desafiante.

Essa realidade é evidenciada de forma ainda mais explícita no caso específico da urbanização com bolsões de pobreza e exclusão. Assim, segundo expõe Ignácio Ramonet, a proposta de globalização conduz aos mercados que chama de “globalitários”, que põem em risco a democracia, pois transferem os centros de decisão das arenas públicas para os mercados financeiros, que não são locus tradicionalmente vocacionados às práticas democráticas.[2]

Investimento em infraestrutura é fundamental para que haja crescimento econômico, pois, a partir do incentivo e aumento da disponibilidade de energia, transporte, telecomunicações, saneamento, ou da integração desses serviços em projetos complexos, há impactos positivos no nível de emprego, na sua remuneração e na alavancagem aos novos empreendimentos.

Assim, a equação contratação pública e incentivos aos projetos de infraestrutura passou a ser fundamental ao desenvolvimento do País. Dois exemplos da criação de novas modelagens para permitir essa dinâmica foram: a Parceria Público-Privada, e, do ponto de vista urbanístico, a Operação Urbana Consorciada.

Ocorre que esses modelos, não obstante oferecerem garantias diferenciadas aos investidores, nem sempre funcionam como prometido como quando foram criados. Enfatizou-se muito que as parcerias gerariam economia ao Estado e que, ainda, reverteriam em inúmeros benefícios para a população, mas, o que se pode evidenciar de muitas delas foi que provocaram efeitos excludentes em termos sociais, podendo ser classificadas como infraestruturas socialmente excludentes.

Aqui é importante enfatizar que a noção de desenvolvimento não significa só modernização. Pressupõe-se que a busca pela eficiência por parte do Poder Público não pode se focar só no objetivo de modernização, uma vez que a simples alteração dos parâmetros urbanísticos e a disponibilidade de uma infraestrutura com caráter mais atual para parcela da população podem não representar um processo que efetivamente conduz à noção de desenvolvimento.

De acordo com Gilberto Bercovici, inspirado nas reflexões desenvolvimentistas de Celso Furtado, quando não ocorre transformação, seja social ou no sistema produtivo, não se está diante de um processo de desenvolvimento, mas de simples modernização. Assim:

“Com a modernização mantém-se o subdesenvolvimento, agravando a concentração de renda. Ocorre a assimilação do progresso técnico das sociedades desenvolvidas, mas limitada ao estilo de vida e aos padrões de consumo de uma minoria privilegiada. Pode até acontecer um aumento de produtividade ou o crescimento econômico, mas não haverá melhoria das condições de vida da maioria da população.”[3]

Um dos pontos problemáticos, por exemplo, das PPPs, na sua modelagem de concessão administrativa, em que 100% da contraprestação é paga pelo Poder Público, é que ela não tem a mesma proposta de redução de gastos como seria uma concessão patrocinada, em que a contraprestação se volta para pagar a infraestrutura disponibilizada, sobretudo quando da disponibilidade do serviço (ainda que tenha havido abertura para aporte de recursos), sendo que, quando aplicável nas situações em que a Administração é usuária indireta dos serviços, sendo a população usuária direta, há um repasse de atividades que antes eram desenvolvidas diretamente pelo Estado para a iniciativa privada, sendo totalmente remuneradas pelo Parceiro Público (100%).

Contudo, a dinâmica de funcionamento da iniciativa privada é distinta da estatal. Essa dinâmica evidencia alguns aspectos de conflitos de interesses existentes, que podem ser retratados analisando o caso específico da privatização de presídios.

Há falhas na gestão pública de inúmeros serviços, como ocorre atualmente no sistema prisional, que possui lacunas no planejamento estratégico, sendo, neste contexto, a resposta da privatização algo que “aparece” como mais atraente. Isso suscita, do ponto de vista crítico, a seguinte indagação: o Estado rende menos porque é sucateado ou é sucateado para render menos e assim ser objeto de substituição por novas modelagens de “inovação destruidora” arquitetadas por grupos interessados em aumentar seus rendimentos?[4]

Segundo Joseph E. Stiglitz, ganhador do Prêmio Nobel de Economia de 2001, na obra Globalização e seus malefícios, nem sempre e globalização, que foi promovida como sinônimo de progresso, trouxe os benefícios econômicos prometidos aos países em desenvolvimento.[5] A depender das estruturas de mercado existentes, que recebem os serviços privatizados, a privatização por scorecards promovida pelos organismos financeiros internacionais provocou retrocessos.

Entretanto, Stiglitz enfatiza que os governantes do momento da privatização não queriam deixar para o próximo governo a oportunidade de se envolverem em contratos vultosos celebrados com a iniciativa privada. Logo, a tendência foi (e é) de aceleração de privatização, ainda que, em diversos casos, haja uma desregulamentação perniciosa do ponto de vista do desenvolvimento das atividades privatizadas.

Todavia, a lógica de transformar o encarceramento em um negócio lucrativo para a iniciativa privada anuncia conflitos em relação às visões mais progressistas da política criminal, uma vez que estas últimas visam a reinserção social e um direito penal preocupado em punir as violações aos mais valorosos bens da vida.

A experiência dos Estados Unidos é emblemática na questão de privatização de presídios. Nos Estados Unidos há estados-membros que praticam a delegação total dos serviços penitenciários, segundo tendência do governo Reagan a partir da década de 80. A maioria dos presídios norte-americanos foram privatizados, tendo sido alvo preferencial os estaduais e locais. Entretanto, em agosto de 2016[6], após um estudo sobre as condições de custos e segurança, o Departamento de Justiça dos Estados Unidos declarou a pretensão de deixar de utilizar prisões privadas no âmbito federal.

Trata-se de decisão que finda décadas de parceria e acaba por refletir uma mudança histórica de postura quanto ao modelo privatizado por parte do governo norteamericano. Ressalte-se que as prisões federais privatizadas naquele país correspondem a 12%[7], e a grande maioria dos presídios administrados por empresas privadas, que estão em nível estadual ou local, não sofrerá as consequências desta medida. Contudo, tal decisão política não deixa de representar uma significativa “quebra de paradigma”, uma vez que essa prática naquele país era largamente adotada e defendida, sendo inclusive adotada como modelo em países latino-americanos, como o Brasil.

Dentre as principais razões para essa mudança, Sally Yates[8], Subsecretária de Justiça, alega que com o tempo as prisões privadas foram tendo desempenho inferior em relação às administradas pelo governo, não oferecendo o mesmo nível de serviços correcionais. Outrossim, programas e recursos privatizados não apresentaram redução significativa de custos ao governo, sendo também baixos os níveis de proteção e segurança.

Segundo Marc Mauer, diretor-executivo do Sentencing Project[9], grupo que defende reformas no sistema de justiça criminal americano, houve uma mudança política no país, sendo que, atualmente, tanto liberais quanto conservadores entraram num consenso quanto à necessidade de reformas e, principalmente, de ações rumo à redução da população carcerária.

A experiência dos Estados Unidos demonstra[10] que, no início da crise do sistema carcerário, na década de 80, a indústria de prisões privadas começou a se aproximar dos governos com o discurso sedutor de reduzir custos e melhorar a eficiência dos serviços prestados, ao mesmo tempo que prometia a seus acionistas e investidores oportunidades lucrativas. Contudo, uma das principais maneiras utilizadas para cortar custos por essas empresas foi pagar salários menores e oferecer menos treinamento aos guardas, o que provocou uma significativa rotatividade de funcionários mal treinados e mal remunerados, opção que repercutiu em graves problemas de segurança nos estabelecimentos privados.

Do ponto de vista político, há o problema da compatibilidade da natureza pública do processo de tomada de decisões inerente à formulação da política criminal e a finalidade lucrativa da empresa, entrevendo-se a perversa influência dos interesses privados das companhias na condução da política criminal e, principalmente, no reforço da prisão como mecanismo central de gestão da criminalidade, em relação ao qual Minhoto alerta para a possibilidade de “criação de um ‘lobby poderoso, veladamente interessado no aumento da população carcerária’”[11].

Nos Estados Unidos foram observados lobbies no Congresso em favor de um direito penal máximo. Também houve a corrupção de juízes norte-americanos para aumentar o número de condenações. Segundo analisa, os experimentos concretos norteamericano e britânico têm demonstrado que “as prisões privadas não vêm prestando serviços necessariamente mais baratos nem tampouco mais eficientes, reproduzindo os problemas estruturais que atravessam o sistema penitenciário público tradicional”.[12]

Minhoto destaca, ainda, que inserir interesses econômicos na questão penitenciária é arriscado, pois, quando o parceiro privado ingressa em uma licitação nesse tipo de serviço não está, via de regra, preocupado com a reinserção social do preso ou com uma motivação ética a esse respeito, tendo em vista que a questão mais atraente à iniciativa privada é o lucro a ser extraído do negócio que se transforma o encarceramento.

Assim, o detento é invariavelmente visto da perspectiva de uma mercadoria. Dentro desta perspectiva, um mercado que aumentou mais de 400% nos últimos 20 anos, como visto, constitui um grande potencial de investimento. Em palestra realizada na Fundação Getúlio Vargas (FGV) de São Paulo, em 2015, Minhoto teve a oportunidade de revisitar os argumentos de sua obra após 18 anos da elaboração. Dentre os pontos que o autor acrescentaria, Laurindo Minhoto destacou o aspecto de divisão das cidades em castas e lugares em que certos grupos não devem ir. Citou Londres como uma das cidades com mais câmeras de vigilância no mundo, sendo que São Paulo caminha na mesma direção.

Ainda, há casos emblemáticos, com o mencionado por José de Jesus Filho – Assessor da Pastoral Carcerária Nacional, que, em visita a presídios de gestão privada no Espírito Santo, numa unidade feminina, 100% das mulheres eram obrigadas a utilizar medicamentos psiquiátricos que as deixavam mais calmas e cooperativas. Por conseguinte, do ponto de vista ético, disseminam-se críticas acerca dos impactos da mercantilização do encarceramento humano, pois o preso deixa de ser sujeito de um processo de execução penal, cujo fim maior é sua ressocialização, para ser inserido numa engrenagem que objetiva lucrar com a sua situação, sendo, portanto, banalizadas tanto sua privação de liberdade como sua dignidade.

Também a Operação Urbana Consorciada (OUC) é um instrumento complexo, previsto no art. 32 da Lei n◦ 10.257/2001 para atrair investimentos, por meio de um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental.

A OUC se associa, conforme será abordado, a um conjunto de contrapartidas exigidas de beneficiados privados, e objetiva capturar parcela da “mais-valia” provocada com a alteração das normas edilícias e aplicar esse produto em projetos desenvolvidos na área. Ela compreende, portanto, a criação de medidas em que o Poder Público municipal deve ter a sensibilidade de fomentar ou incentivar o comportamento de investidores para que haja meios de auferir receitas para investimento em infraestrutura a ser realizada na área.

Apesar do apelo no sentido de que a OUC seria um instrumento com elevado potencial de captação de recursos, que se voltaria a garantir melhorias sociais, na prática a missão se torna mais complexa, até porque, como ela funciona em articulação com as demandas do mercado, há dificuldade de realização de propostas de índole mais progressista em termos sociais.

A realização da OUC de uma perspectiva publicística, que agrega a preocupação com o bem-estar geral, acaba sofrendo, portanto, algumas dificuldades, em função da imposição de um padrão característico às forças do mercado, sobretudo se se observa que a valorização obtida pode ter efeitos de multiplicação da segregação socioterritorial. Há, portanto, inúmeros desafios a serem superados que decorrem da própria dinâmica dos negócios e do funcionamento de grandes empreendimentos, que é o potencial (re)produtor de gentrificação no caso de OUCs bem-sucedidas do ponto de vista econômico (do mercado especulativo e imobiliário).

Contra tal externalidade, devem os gestores públicos e a sociedade organizada estar atentos para incentivar a existência e a utilização de contrapartidas sociais reequilibrantes. Caso contrário, a OUC pode se converter num mecanismo que contribui para a exclusão social, gerando, na prática, a expulsão dos moradores locais, devido à valorização excessiva da área, hipótese em que ela apenas produzirá modernização, mas não alçará desenvolvimento.

Por conseguinte, é limitada a capacidade de o Estado equacionar a questão social tão somente por meio de modelagens de infraestrutura complexa, sendo que a busca pela eficiência por parte do Poder Público não pode se focar só no objetivo de modernização, uma vez que a simples alteração dos parâmetros urbanísticos e a disponibilidade de uma infraestrutura com caráter mais atual para parcela da população podem não representar um processo que efetivamente conduzam à noção de desenvolvimento.

Nesse contexto de crise, é necessário, como proposta deste qualificado portal Disparada, que se estrutura como mídia reflexiva e crítica, pensar em alternativas ao sentimento comum de esgotamento dos projetos políticos, sendo retomado o debate neodesenvolvimentista, para que o País não migre mais aceleradamente para uma condição periférica (como enfatizava Bonavides – do País Constitucional ao País Neocolonial…), mas que se foque em projetos que se voltem a atender às necessidades e o bem-estar de sua população.

 

[1] TÁCITO, Caio. O retorno do pêndulo: serviço público e empresa privada. O exemplo brasileiro. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 202, p. 1-10, out./dez. 1995.

[2] TREFAUT, Maria da Paz. O crítico do globalitarismo, República, São Paulo, dez. 1997.

[3] BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 168.

[4] NOHARA, Irene Patrícia. Desafios de inovação na administração pública contemporânea: “destruição criadora” ou “inovação destruidora” do direito administrativo? In PONTES FILHO, Valmir; MOTTA, Fabricio; GABARDO, Emerson (Coord). Administração Pública: desafios para a transparência, probidade e desenvolvimento. XXIX Congresso Brasileiro de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2017. p.152.

[5] STIGLITZ, Joseph E. A globalização e seus malefícios. São Paulo: Futura, 2002. p. 31.

[6] Disponível em: http://www.bbc.com/portuguese/internacional-37195944. Acesso em 05/06/2017

[7] Disponível em: http://www.bbc.com/portuguese/internacional-37195944. Acesso em 05/06/2017.

[8] Disponível em: http://www.bbc.com/portuguese/internacional-37195944. Acesso em 05/06/2017.

[9] Disponível em: http://www.bbc.com/portuguese/internacional-37195944. Acesso em 05/06/2017.

[10] Disponível em: http://www.bbc.com/portuguese/internacional-37195944. Acesso em 05/06/2017.

[11] Ibid., p. 89

[12] MINHOTO, Laurindo Dias. As prisões do mercado. Lua Nova: Revista de Cultura e Política, São Paulo, v. 55-56, p. 40.

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