Volta e meia, no próprio campo nacionalista surge o argumento de que, entre todas as administrações federais que passaram por este país no século XX, a responsável por estabelecer o desenvolvimento econômico brasileiro na rota da internacionalização – o tal desenvolvimento “associado” às multinacionais – teria sido a de Juscelino Kubitschek (1956-1961).
Esse momento do Brasil, responsável por tornar irreversível a industrialização iniciada sob Getúlio Vargas, não deveria jamais cessar de ser objeto de análise e reflexão. São tantas as nuances que é natural haver dificuldade de afirmar um consenso a respeito dos 50 anos em 5.
Este texto é apenas uma tentativa de contribuir com uma dose de realismo ao debate, focando num aspecto exclusivo: a relação do governo JK com o capital estrangeiro. Em que termos ela se deu? Quais foram os mecanismos através dos quais essa relação fluiu? Acredito que responder essas questões auxilia a ressignificar o que compreendemos por projeto nacional de desenvolvimento, assunto tão em voga quando o país aparenta ter perdido completamente o rumo e a capacidade de oferecer bem-estar aos brasileiros.
A importância da História: revolução tecnológica e a acumulação global do capitalismo
Já entendia Celso Furtado que o subdesenvolvimento não se dá fora da história. Ignorar, portanto, as características da acumulação global no contexto histórico em que estiveram inseridos os anos JK não é uma opção razoável.
A história pode ser analisada com diversos instrumentos de apoio: a economia, o direito, a filosofia, a antropologia, a sociologia etc. Cada uma delas conta com suas próprias chaves de interpretação que ajudam a enxergar certos aspectos e ignorar outros. Quando se trata de examinar o capitalismo em perspectiva histórica, o manejo de uma teoria da tecnologia que adote um método histórico-indutivo para observar padrões e determinantes da inovação tecnológica é de ampla utilidade.
Isso porque, novamente com Furtado e seu mestre, o argentino Raul Prebisch, o capitalismo é um processo de difusão irregular do progresso técnico. Trata-se de um sistema diagnosticado pela ruptura fundamental entre países centrais e países periféricos operando numa relação internacional de produção e acumulação: os países centrais ditam a dinâmica geral do sistema produzindo a tecnologia que será consumida pelos países periféricos. Estes tentarão arcar com os custos da tecnologia importada se especializando na produção de uns poucos artigos de baixa sofisticação: alimentos e matéria-prima.
Segundo Carlota Perez, é possível vislumbrar ciclos de inovação tecnológica na história do capitalismo. Cada um deles é iniciado por uma revolução tecnológica e sua evolução traduz o desdobramento das possibilidades embutidas nos limites dessa revolução. Uma onda longa de desenvolvimento tecnológico se esgota quando colide com suas próprias possibilidades. Para seguir no caminho do crescimento econômico, é necessário que outra revolução gere a descontinuidade que caracteriza o capitalismo, nos termos de Schumpeter. É a nova descontinuidade tecnológica que abre novos horizontes expansivos de oportunidades lucrativas.
Entre o primeiro acontecimento (a irrupção da revolução tecnológica) e o segundo (seu esgotamento), cinco fases ficam evidentes.
Um período de Instalação da revolução tecnológica é marcado pela sua irrupção e pelo frenesi que o capital financeiro cria ao se comportar freneticamente diante das aplicabilidades lucrativas da nova tecnologia em relação à anterior, já esgotada. O frenesi termina no estouro da bolha tecnológico-financeira que se forma, geralmente nomeada segundo as infraestruturas que marcam o novo paradigma tecnológico (“Mania do Canais – 1793; “Mania das Ferrovias” – 1836; “Mania da Internet” – anos 1990).
A é seguido por um interregno de ajustamento, de “recomposição institucional”. Se a Instalação, época de euforia, é marcada pelo prestígio de ideologias liberais, otimistas com as novas tecnologias, a recomposição institucional reorganiza o mercado e as instituições, servindo-se de ideologias mais intervencionistas e preparando a fase subsequente.
Esta é a fase do Desprendimento. Inicia-se com um momento de sinergia, quando o capital produtivo assume a liderança do processo e extrai do paradigma tecnológico em vigor o máximo de suas potencialidades de aplicação no sistema produtivo. Temos aí épocas de glamour histórico que despertam nostalgia como a Belle Époque ou os “anos dourados” do capitalismo. Conforme essa época de bonança se aproxima do esgotamento e as oportunidades lucrativas entram em rota decrescente, uma massa de recursos ociosos se acumula e resolve encarar a dispersão geográfica, dando razão ao título de “desprendimento”. É a maturidade de uma revolução tecnológica.
Até então o progresso técnico ficou restrito, em termos gerais, aos países centrais. Alcançada a maturidade, os mercados periféricos se apresentam como espaços disponíveis para o prolongamento da acumulação de capital. A quarta revolução tecnológica, definida pelo que se conhece como a Era do Automóvel, do Petróleo e da Produção em Massa, marcada pela indústria metal-mecânico-química, inicia sua dispersão exatamente em meados da década de 1950, até se esgotar plenamente na entre a década de 1970 e 1980, quando surge uma nova revolução pautada no complexo eletrônico.
Esse fenômeno é nítido na metade da década de 1950, quando se completa o processo de reconstrução da Europa no pós-guerra. Refeita com massivos capitais norte-americanos no contexto de acirramento geopolítico da Guerra Fria, a economia do velho continente contém poderosas empresas que se lançam em competição oligopolista com as norte-americanas.
O mundo da grande empresa capitalista é algo inédito na história. No século XIX, as empresas britânicas que investiam nos Estados Unidos, por exemplo, eram de caráter familiar. Seguindo a trilha de seus investimentos, em caso de sucesso os investidores migravam de país. Assim foi durante três quartos de século. A Lei de Sociedade Anônima britânica é de 1862 e apenas a partir de então as sociedades começam a reunir vultosos capitais.
O mundo do pós-guerra, ou melhor, do pós-reconstrução europeia é um retrato do nascimento da grande empresa. Seu germe fora o capital financeiro de fins do século XIX: a união do capital bancário com o capital industrial, imbricados na forma jurídica de sociedades anônimas. Inicialmente barrado pela crise sistêmica da decadência britânica, quando a desorganização de sua hegemonia acarreta três crises globais sucessivas (1914-1918, 1929 e 1939-1945), o desenvolvimento da grande empresa molda a característica central da hegemonia norte-americano: não mais o livre comércio, mas a livre empresa.
O caráter oligopolista da grande empresa impõe aos mercados a abertura a condições favoráveis de acesso. Em sua estrutura, elas aglomeram instrumentos comerciais, industriais e financeiros, desempenham políticas externas próprias que nem sempre coincidem com a estratégia diplomática de seus países de origem e se aproveitam do padrão monetário hegemônico do dólar, apoiado no sistema de paridades cambiais do FMI. Ao fim dos anos 60, é a transnacionalização, especialmente a sua forma bancária que permite especular com “eurodólares”, primeiro, e “petrodólares” depois, que desarticulará o sistema monetário erigido ao fim da guerra em Bretton Woods.
Em meados da década de 1950, relacionar-se com a “multinacionalização” não se tratava de uma opção voluntarista, mas de uma realidade histórica. O que importava era o tipo de relação que se formaria, em cada país, com o capital multinacional.
É com esse cenário de alta complexidade que se depara JK quando assume a presidência.
JK e as Multinacionais: negociando com a História
É tentador fazer um exercício comparativo entre a Era Vargas, sobretudo seu segundo governo (1951-1954), e o governo JK em termos de delimitação de um período nacionalista seguido por uma ruptura “entreguista”.
Em grande parte isso se deve ao interregno Café Filho (1954-1955), quando o ministro da Fazenda Eugênio Gudin, maior representante da ortodoxia econômica brasileira, faz baixar na Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) a famigerada Instrução 113.
A Instrução 113 foi o mecanismo normativo utilizado por 80% do investimento estrangeiro direto (IED) que ingressou no país entre 1955 e 1962. Ela permitia o ingresso na forma de mercadorias sem cobertura cambial, ou seja, que investidores estrangeiros “importassem” para o país máquinas e equipamentos sem qualquer contrapartida em divisas estrangeiras. O equipamento era registrado num determinado valor, integrava o ativo fixo da empresa receptora do investimento e esta, por sua vez, capitalizava o equivalente em cotas ou ações de seu capital social no nome do investidor.
O investimento externo realizado no período foi maior do que todo o estoque de investimentos pré-existentes no país. Daí que boa parte da literatura acuse o governo JK de entregar o país às multinacionais. Uma breve incursão na estratégia de tratamento do capital estrangeiro do segundo governo Vargas pode trazer à tona aspectos interessantes. Vejamos.
Fazia parte da estratégia varguista angariar financiamento externo público, particularmente do Banco Mundial e do Eximbank, dos EUA, para custear seu projeto de desenvolvimento voltado para a ampliação da infraestrutura e para o avanço da substituição de importações em direção à indústria de bens de produção. A expectativa do governo era um financiamento de US$ 500 milhões sem destinação para projetos epecíficos, de forma que pudesse decidir como gastá-los de acordo com as prioridades pré-definidas.
Esse excelente negócio foi frustrado com a chegada de Eisenhower ao governo dos Estados Unidos em 1952. Essa virada, bem descrita por Luiz Alberto Moniz Bandeira, representa à ascenção ao poder dos grandes interesses corporativos do país hegemônico. O intervalo entre a crise de 1929 e o imediato pós-guerra havia possibilitado a subordinação de grande parte desses interesses aos objetivos mais amplos da política. Era o fim de uma época.
O “auxílio externo” dependia agora da adaptação dos países devedores aos interesses das grandes empresas. Estas tinham desejo de participar da produção de bens de consumo duráveis nos países atrasados, mas nem tanto da indústria de bens de produção. Reduzidas as opções externas, Vargas precisava decidir para onde levar a política econômica: a submissão aos interesses internacionais ou uma arriscada tentativa de controle do processo.
Seis dias a aprovação da Lei nº 2.004, de 3 de outubro de 1953 que entregou à União o monopólio sobre a exploração do petróleo e criou a Petrobras, foi editada a Instrução 70 da Sumoc, criando cinco categorias de importação, correspondendo a cada uma delas uma taxa cambial diferente, e um sistema de leilões de divisas cambiais ao qual teriam que se submeter os importadores. Deste sistema, o governo levantaria ágios cambiais para financiar suas prioridades de gastos.
Em 22 de dezembro de 1953 vem a Instrução 81, da qual se servirá a Sumoc para, no mesmo dia, emitir um Aviso nomeando a Comissão de Investimentos e Financiamentos Estrangeiros Registráveis (CIFER), cujas principais atribuições seriam estudar previamente as propostas de investimento e consolidar as definições de “especial interesse nacional” a que os investimentos e empréstimos externos teriam de se submeter, por exemplo, para cumprir um rigoroso critério de seleção de acordo com características de “essencialidade” para a economia nacional.
Investir no país era possível, mas se implementava um sofisticado mecanismo de controle sobre os investimentos.
Em fevereiro de 1954, a CIFER propõe um anteprojeto de Resolução ao Conselho da Sumoc ampliando as exigências para que investimentos estrangeiros se qualificassem como de especial interesse nacional. Aprovado pelo Conselho, o anteprojeto seguiu para a mesa de Getúlio Vargas. Em maio de 1954, no Despacho Presidencial nº 28.816, foi aprovada a Resolução. Em 24 de julho de 1954, um Aviso da Sumoc trouxe transcrita a Resolução. A vasta lista de critérios não caberia nesta página.
Vargas projetava manter o Estado brasileiro no controle do processo econômico, e certamente não havia liderança mais apta do que o próprio presidente para enxergar a mudança de direção dos ventos internacionais. A Resolução nunca seria utilizada no governo Vargas. Depois de seu suicídio em 24 de agosto daquele ano, não tardou para que as forças internacionalistas tentassem se desfazer de sua obra.
É aqui que o ministro Gudin – ou, como às vezes é chamado por seus adeptos: profeta Gudin – aplicou toda a sua genialidade a favor do desmonte do projeto varguista. A Instrução 113, em seu artigo 8º, determinava a revogação da Instrução 81, base na qual se amparava a CIFER, e todos os Avisos da Sumoc relacionados à Comissão. A regulamentação das importações sem cobertura cambial, forma dominante de ingressos de capitais estrangeiros que se seguiria no período, não teria que atender a outros critérios senão os dos próprios investidores.
Esse é o arranjo jurídico presente em 1956, quando JK assume a presidência da República.
Ocorre que, de fato, JK nunca revogou a Instrução 113. No entanto, aplicou uma manobra que não se sabe bem até hoje se Gudin havia profetizado. Na verdade, é bem provável que tenha faltado visão ao ministro. Quando a Instrução 113 mandou revogar, em seu art. 8º, toda a normatividade referente à CIFER, esqueceu-se que a Resolução da CIFER que ampliava os critérios de seleção e essencialidade dos investimentos estrangeiros havia sido aprovada por um Despacho Presidencial de Vargas.
O Aviso de 24 de julho, revogado pela 113, apenas trazia transcrita a Resolução. O Despacho 28.816 precisaria ser revogado por um novo despacho em sentido contrário. Com base nessa artimanha, JK fez uso da Resolução da CIFER durante a execução de seu Plano de Metas, como documentado por E.P. Graeff.
Um relatório da Sumoc de 1957 exibe claramente o Despacho 28.816 como fonte normativa de seus procedimentos de aprovação de registros de investimentos e autorização de importações sem cobertura cambial. Com isso, JK impôs às multinacionais um grande mecanismo de barganha: o mercado interno brasileiro estava aberto e havia interesse em internalizar a indústria mais avançada de bens de consumo duráveis e de bens de produção, mas as empresas estrangeiras teriam que obedecer as condições do Estado brasileiro.
Não à toa, o governo JK foi emoldurado por um quadro de instabilidades latentes: da tentativa de golpe evitada pelo Marechal Lott logo na posse do presidente, até a ruptura da relação do Brasil com o FMI em meados de 1959. O caso do FMI é interessantíssimo, pois mostra como a instituição financeira desejava tutelar o crescimento brasileiro, impedindo que gastássemos nossos recursos de acordo com as nossas próprias intenções.
A construção de Brasília foi um ato de rebeldia contra interesses financeiros externos, muito diferente do que se esperaria de um governo entreguista. O mito da Instrução 113 precisa ser desmontado para recuperar à JK o posto merecido de condutor do Brasil no auge de seu projeto consciente de rebeldia industrializante. Cabe a ninguém menos que JK a decisão irreversível de deslocar imprimir ao país a necessidade e as condições básicas para superar a bifurcação centro-periferia.
Depois de JK
O papel jogado pela autonomia financeira nos governos de Vargas e JK é fundamental. Pela soberania no campo do financiamento do desenvolvimento passava toda a relação com o capital estrangeiro. Não foi a internacionalização ocorrida no governo JK que entregou o país a interesses externos, mas a desistência de barganhar com aqueles nas décadas seguintes.
Já no governo Jânio Quadros, a situação se altera. Há uma breve tentativa, mal sucedida, de reverter a rota do desenvolvimento com o maior grau de independência possível. A instabilidade política aí criada – e é importante repetir Celso Furtado aqui, quando afirma que o descontrole inflacionário não é fruto do “descontrole de gastos” de JK, mas sim da impensada Instrução 204 de Quadros, em 1961 – certamente fortaleceu os interesses externos diante da fragilidade brasileira.
A tentativa de retomada do controle com Jango e os deputados nacionalistas em 1962, que lograram aprovar a Lei nº 4.131, de 3 de setembro tornou-se um alvo fixo do grande capital oligopolista internacional. Importa lembrar que, apesar de ficar conhecida como ‘Lei das Remessas de Lucros”, em seu artigo 53, I, a Lei 4.131 também afirmava que “a inversão de capitais estrangeiros, em determinadas atividades, se faça com observância de uma escala de prioridade, em benefício de regiões menos desenvolvidas do país“.
Menos de um ano depois, já em pleno regime militar, a Lei 4.390 revogou os aspectos mais fundamentais da Lei 4.131. Talvez por algum peso na consciência dos militares golpistas, o art. 53 sobreviveu. No entanto, ao longo dos 21 anos de ditadura militar, esvaiu-se a preocupação de dotar o país de autonomia financeira.
Diversos dispositivos, como resoluções do Banco Central, vieram permitir um extremo endividamento externo, em nome de uma industrialização que já perdia o caráter de “nacional” e passava cada vez mais a estar submetida a centros externos de decisão econômica.
Quando a quarta revolução tecnológica se aproximava de seu fim, o Brasil já havia se tornado um país totalmente subordinado à dinâmica do “desprendimento”. Internalizamos a indústria, mas não endogeneizamos a capacidade de criar progresso técnico autonomamente. As multinacionais estavam no país, mas seus centros de pesquisa permaneciam no exterior.
Quando os militares perceberam – e a partir de Geisel (1974-1979) eles, de fato, perceberam – até tentaram retomar a rota da autonomia. Não era tarde para perceber que a capacidade científica e tecnológica nacional era indispensável para a continuidade industrialização do país. Na realidade, a primeira vez que esses elementos figuraram no discurso do desenvolvimento como importantes havia sido em 1967, na conferência de Punta del Este.
Assim, colocaram à disposição do desenvolvimento nacional instituições como o INPI e arranjos importantes como a Política Nacional de Informática, na década de 1980. Mas, comprometida a autonomia financeira, tão defendida por Vargas e JK na década de 1950, o país se viu arruinado pela crise da dívida externa nos anos oitenta, justamente quando se consolidava a quinta revolução tecnológica nos países centrais, cuja indústria símbolo seria a informática.
Em nova fase de Instalação da revolução tecnológica nos países centrais, cessam os fluxos de capital para a periferia. O Brasil em crise financeira inicia sua longa trajetória de retomada do atraso tecnológico. A abertura ao fluxo de capitais dos anos 1990 trouxe o capital especulativo mas não o capital produtivo, que ainda se empenhava em desenvolver suas bases tecnológicas lá fora.
Um balanço realista para o campo nacionalista deve considerar a realidade da economia mundial. JK barganhou com as multinacionais e obteve um relativo sucesso no seu projeto, que fora inclusive eleito democraticamente. Imaginar que um projeto nacional deva estar fundado exclusivamente na teoria ignora que toda boa teoria precisa estar fundamentada na realidade.
