ANDRÉ RONCAGLIA: Teto da Dívida e o Liquidacionismo de Guedes

A economia é a arte de gastar bem. Ao contrário da premissa popular, economia não é sinônimo de poupar. Significa, efetivamente, não desperdiçar. Um bom gasto é aquele que atinge o objetivo em mente. Uma pessoa muquirana é aquela que poupa com coisas importantes. Já a perdulária acaba gastando demais com futilidades. Coisas importantes aumentam a riqueza individual e coletiva. Futilidades consomem recursos e não necessariamente geram um futuro melhor.

É por meio da política que uma sociedade decide o que é prioritário e o que supérfluo. Todavia, este é um jogo dinâmico em que ganha quem consegue garantir o rótulo de prioritário ao gasto que lhe convém pelo maior tempo possível. Quando todos os gastos se tornam prioritários, a curva dos gastos públicos cresce muito rapidamente, gerando temores quanto à capacidade de financiamento dos mesmos.

Todavia, o Estado não é uma família. Ele não tem restrição financeira como uma empresa, porque a moeda que ele usa para comprar bens e contratar serviços da economia é um monopólio estatal. Isso significa que o Estado não depende do imposto que entra para financiar seus gastos. Ele pode –  e faz, na prática – emitir o dinheiro e a dívida necessários para financiar seus gastos enquanto a arrecadação não cai na conta. Contudo, poder não é dever. Como a arrecadação de impostos depende do ritmo da atividade econômica, a validação de parte daquele gasto pode não ocorrer, requerendo um aumento no endividamento do Estado ou na emissão primária de moeda.

 Com grande poder vem grande responsabilidade

Considerando uma economia fechada, o limite do poder de emissão monetária é a aceitação, por parte do setor privado, dos títulos de dívida e da moeda emitidos pelo Estado. Se a confiança nestes instrumentos monetário se deteriorar, as pessoas passam a rejeitar os títulos da dívida pública como aplicação de sua riqueza financeira. Com efeito, o Estado não consegue se endividar e parte para a emissão primária de moeda. Muito dinheiro procurando poucos bens levam as pessoas a exigir mais dinheiro para fazer as mesmas coisas que faziam antes. Esta perda de valor da moeda é o que chamamos de inflação. Os preços começam uma corrida frenética para se manter uns acima dos outros, empurrando os índices de inflação para cima.

Como os reajustes dos preços da economia ocorrem de forma sequencial no tempo, problemas de alocação de recursos se disseminam pela economia. Por exemplo, as concessionárias elevam os preços dos automóveis muito antes de seus fornecedores de autopeças, acumulando lucros operacionais que podem indicar (enganosamente) uma rentabilidade acima do normal. Isso motiva a formação de capacidade produtiva adicional (como abertura de novas concessionárias) em um setor que provavelmente não terá demanda suficiente para manter esta estrutura adicional, quando a distorção dos preços for corrigida (só em abril deste ano, a produção de automóveis caiu 99%). Neste ambiente, os salários e outras formas de renda também precisam ser corrigidos e, para reduzir custos de negociação periódica, a economia vai desenvolvendo mecanismos de reajuste automático, chamados de indexação.

Quando isso ocorre, pressões setoriais contagiam rapidamente o complexo de preços da economia e a inflação se perpetua. As compras que o governo faz ao setor privado tem preços corrigidos pela inflação, mas os tributos, não. Com efeito, as despesas tendem a correr à frente das receitas. A inflação provoca um déficit crescente que só pode ser financiado via emissão de títulos e, quando o mercado se recusar a comprar estes títulos, o governo se banca emitindo moeda diretamente, reiniciando o processo de dois parágrafos atrás. Este é o efeito Olivera-Tanzi, famoso na década de 1980.

O Temor Inflacionário e as Barreiras Fiscais

Este medo da inflação é antigo e está presente em muitos países, ricos e pobres. Para evitar que pequenos desvios de conduta fiscal se transformem em desorganização da economia, as sociedades desenvolveram um conjunto de regramentos para responsabilizar seus líderes políticos pelo mau uso dos monopólios estatais, como é o caso da moeda. Estas regras autoimpostas são deliberações formais que buscam garantir transparência e rigor no uso dos recursos públicos. O efeito esperado é a combinação de maior justiça social e moderada intervenção estatal nos mecanismos de mercado.

Como vimos no exercício acima, há três dimensões no financiamento do Estado: tributação, endividamento e emissão monetária. Em cada uma delas, foi colocada uma regra que busca inibir o avanço para a próxima. Estas barreiras fiscais desempenham um papel semelhante ao dos partidos políticos (gatekeepers) no impedimento do avanço de forças incompatíveis com a estabilidade do sistema democrático. Na primeira,  a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, obriga o governo a gastar dentro de suas possibilidades de arrecadação. Na segunda (endividamento), a regra de ouro do orçamento (CF art. 167, III) impede que o governo se endivide para financiar gastos correntes (de consumo); apenas investimentos podem justificar dívida pública, pois geram potencial elevação de receitas futuras, pelos efeitos positivos sobre a economia. Por fim, na terceira dimensão (emissão primária de moeda), a Constituição Federal (art. 164) impede que o Banco Central financie diretamente o Tesouro Nacional.

Das três regras acima, a única que é rigorosamente implacável é a menos fiscal de todas: a proibição do financiamento do Tesouro pelo Banco Central. A regra de ouro é um pouco menos rígida, pois depende do que a lei orçamentária define como gasto de investimento. Por fim, as metas de superávit podem ser ajustadas a depender da conjuntura política, excluindo certos tipos de gasto das metas, quando forem considerados como investimentos.

O Teto de Gastos (EC 95)

As barreiras fiscais acima só funcionam, todavia, se houver algum balanceamento entre o ritmo de crescimento das receitas e o das despesas. A partir de 2010, a carga tributária se estabiliza em torno de 32% do PIB, mas os gastos públicos como um todo continuam crescendo a taxas superiores às da economia. São os gastos com o sistema de seguridade social, em particular a previdência social, que vinham pressionando os gastos correntes.

A solução encontrada foi radicalizar a disciplina fiscal de maneira horizontal, por meio de uma barreira em apenas uma das “pernas” da política fiscal: os gastos. A ideia é engenhosamente simples: os gastos federais devem se reajustar anualmente pela inflação do ano anterior. Isto significa que cada grande área de gasto do orçamento só pode avançar com a inflação passada. Assim, a gestora pública de cada pasta do governo precisará selecionar melhor suas prioridades, cortando gastos menos importantes. Este é o famoso teto de gastos, implementado pela Emenda Constitucional 95, aprovada em tempo recorde em 15 de dezembro de 2016, poucos meses após o impeachment de Dilma Roussef.

A premissa que motiva o teto é a seguinte: a imposição de um limite para o crescimento dos gastos explicitará os conflitos entre grupos de interesse pelos escassos recursos públicos. Os interesses e privilégios das “corporações” seriam expostos à sociedade, a qual se mobilizaria, via parlamento, para bloquear a renovação perpétua destes benefícios e privilégios a tais grupos. Esta pressão social reforçaria a busca por transparência na formulação e execução do processo orçamentário. Como este processo leva tempo, a equipe que formulou o teto deu prazo bastante largo para o remédio fazer efeito: 10 anos, renováveis por mais 10 anos.

Paremos por um momento para refletir sobre isso: foi criada uma emenda à Constituição Federal para limitar os gastos públicos. Isto é inédito na história constitucional do ocidente. Além disso, o processo de aprovação é árduo: qualquer Projeto de Emenda Constitucional (PEC) “é discutida e votada em dois turnos, em cada Casa do Congresso, e será aprovada se obtiver, na Câmara e no Senado, três quintos dos votos dos deputados (308) e dos senadores (49)” (ver Agência Senado). E foi aprovada em poucos meses. Vejamos por quê.

A ideia em si é boa e funciona bem em modelos teóricos. Como na prática a teoria é outra, este teto abstrato corre o risco de cair sobre nossas cabeças, na medida em que alguns gastos essenciais são obrigatórios por disposições constitucionais. As tão faladas “reformas” buscam desobrigar tais gastos, bem como flexibilizar gastos que não contam, nesta disputa, com a defesa de grupos organizados. Minha hipótese é a de que a aprovação da EC 95 contou com o apoio destes grupos organizados, confiantes de que o teto não lhes despejaria dos seus feudos orçamentários. Afinal, com o teto foi também aprovada a flexibilização do piso de várias despesas obrigatórias. Acontece que este piso (por exemplo, da saúde e da educação) era atrelado à “perna” da receita tributária. Se o PIB aumentasse a arrecadação, mais dinheiro deveria ser gasto nestas áreas. Não mais. Sob o peso do teto do gasto, cava-se um subsolo, para cortar despesas sem representação organizada.

Pisos deslizantes

A EC 95 congelou o piso de saúde e educação no seu patamar nominal de 2017. A partir de então estas rubricas passariam a ser corrigidas pela inflação do ano anterior. Os defensores do teto alegaram que isso traria mais recursos para as áreas. Naquele contexto, eles estavam corretos. Com arrecadação tropeçando devido ao pífio crescimento econômico e a inflação ainda em alta, os pisos cresceriam mais do que na regra anterior. Saúde e educação estariam protegidas, alegavam. Ademais, com a eventual aprovação da reforma da previdência, a despressurização dos gastos totais com a contenção desta conta específica viabilizaria o teto no longo prazo. Não é exagero dizer que o teto exorbitou de sua função precípua e passou a disciplinar o ritmo de aprovação da reforma da previdência. O importante era sinalizar rigor com os impulsos perdulários do Estado. Contagiados pelo novo modus lavajatus, formou-se uma narrativa bem amarrada a convicções fortes, sem qualquer prova. À parte a taxa de desemprego de 14% e o baixo crescimento, seus defensores defendem até hoje que foi a confiança no teto que levou os investidores a cobrar menores taxas de juros sobre a dívida pública.

Em contraposição a esta narrativa, muitos analistas na época apontaram vários desequilíbrios internos ao modelo, bem como algumas bizarrices que revelavam as fragilidades da regra. Mesmo assim, a regra fiscal efetiva é, por construção, aquela mais restritiva. Até esse momento, a meta de superávit tem sido a restrição relevante, uma vez que o crescimento anêmico da economia afeta negativamente a arrecadação. Em 2019, foi esta regra que levou aos drásticos contingenciamentos de gastos federais. Nesta ocasião, o teto nem se fez sentir, por que a meta de superávit segurou os gastos abaixo dele.

No caminho havia uma pedra…

Como a realidade não se preocupa com formulações tecnocráticas, o coronavírus precipitou a recessão econômica, derrubando a inflação, a arrecadação, a taxa de juros e nossas esperanças democráticas.

A decretação da calamidade pública e a PEC do Orçamento de Guerra suspenderam, até o final do ano, as metas de superávit primário e a regra de ouro. Ainda que a atuação federal tenha sido tímida e tardia, o déficit público deve alcançar 9% do PIB em 2020 e a dívida pública deve ultrapassar os 90% do PIB. O dinheiro continua escasso para milhões empresas e famílias, mas o debate público foi rapidamente dominado por temores quanto ao controle dos gastos no pós-pandemia. Com efeito, a equipe econômica adotou a regra do teto como “âncora fiscal” do projeto de lei orçamentária a ser apreciado pelo Congresso.

Dada a situação de calamidade e a desarticulação entre os níveis de governo no combate aos efeitos da pandemia, esta âncora implica uma superdisciplina fiscal que ameaça a destinação de recursos a áreas essenciais. A ideia é forçar a desobrigação de vários gastos constitucionais: literalmente o rabo balançando o cachorro! Com a queda da inflação neste ano a patamares historicamente baixos e a ostensiva judicialização da política fiscal, é iminente a queda dos pisos constitucionais, em particular na área da educação, como salientamos recentemente, a propósito do 6º. Aniversário do Plano Nacional da Educação.

Mas não é apenas este teto que Paulo Guedes se desdobra pra manter ativo. Recentemente, surgiu a proposta de um limite superior para o estoque de dívida pública. Uma vez atingido, o teto da dívida dispararia vários “gatilhos” que levariam à venda automática de ativos públicos para conter o avanço da dívida. Algo similar à venda de um imóvel dado como garantia para quitar a dívida com um banco. Em cenário de crise, com as expectativas pessimistas, vender rapidamente significa vender a preço muito abaixo dos preços normais. É perda patrimonial relevante.

A proposta do teto da dívida revela muito pelo que não diz. Primeiro, este teto seria um valor nominal fixo do estoque da dívida ou seria uma proporção do PIB? No primeiro caso, a inflação daria conta de reduzir gradativamente o valor real deste estoque, disparando os gatilhos muito mais rapidamente do que se o valor fosse corrigido pela inflação. No segundo caso, haveria duas variáveis atuando sobre o indicador: crescimento do PIB e dinâmica da dívida pública. Isto significa que se o governo não se endividar mais do que o normal, o gatilho pode ser disparado por eventos que fogem ao seu controle e à sua responsabilidade. Por exemplo, a pandemia que vem paralisando a economia e, com isso, derrubando o PIB; e a possibilidade de o Banco Central elevar a taxa de juros para controlar a inflação. Ambas as situações levam a economia para o teto mais rapidamente. Num cenário de recessão como este, portanto, esta regra obrigaria o governo a vender ativos do Estado a preços muito baixos, para que o setor privado tenha a capacidade de adquiri-los.

Por último, há a questão de como definir este valor taumatúrgico do limiar da dívida. Como a literatura econômica não tem qualquer limiar estabelecido, a decisão será para além de arbitrária, representado opiniões pessoais da equipe econômica da ocasião.

No limite, Guedes deseja reduzir nosso Estado para que ele caiba em sua mistificação teórica: a família como arquétipo econômico. Como o tema é árido, a fábula a seguir ajuda a identificar os mecanismos fiscais e seus efeitos sobre a economia.

Estado como uma família

Imaginemos que o Estado enfrente as mesmas restrições financeiras que uma família. A regra de ouro das finanças domésticas obriga a família a apenas se endividar se for comprar ou reformar a casa ou um curso de qualificação etc. Nada de contrair dívida para bancar um final de semana na praia. Afinal, dívida acumula juros e precisa ser paga com os retornos dos investimentos feitos com o dinheiro emprestado.

A responsabilidade fiscal exige que a família apenas aumente gastos se previr fontes adicionais de renda. Por exemplo, os jantares semanais fora de casa precisam ser pagos com renda adicional, para não sacrificar o pagamento da conta de água ou o material escolar dos filhos. Sem aumento da renda, sem gasto adicional.

Em terceiro lugar, para evitar prodigalidade, a herança milionária que a família recebeu de um parente rico não pode ser utilizada para aumentar o consumo da família.

Porém, um certo dia, o pai da família perde seu emprego, o que diminui bruscamente a renda, enquanto as contas crescem. Inevitavelmente, a família passa a usar o cheque especial do banco para manter o padrão de vida anterior. A cada mês, o limite do cheque especial é atingido. Visitas sucessivas à agência bancária buscam ampliar os limites do cheque especial e do cartão de crédito. Confiantes de que esta é uma situação passageira, a família amplia seu endividamento. Em pouco tempo, acreditam, o pai encontrará um emprego melhor e, assim, poderá pagar a dívida. A herança recebida serve como garantia de que haverá dinheiro para pagar a dívida no futuro, muito embora não possa ser utilizada hoje.

Preocupada com o avanço da dívida no banco, a mãe estabelece um limite aos gastos. As despesas da família só podem crescer pela taxa de inflação do ano anterior. Suponha que esta última tenha sido 3%; se a conta de energia elétrica subiu 5%, estes 2% em excesso precisam ser cortados em outra conta, por exemplo, na assinatura do serviço de streaming, nas viagens de férias, na compra de livros ou de medicamentos etc.

A revolta cresce dentro do lar quando a mãe esclarece que, mesmo se ela receber um bônus da empresa onde trabalha, a renda adicional só poderá ser usada para quitar as dívidas contraídas para comprar a casa, o automóvel etc.

Como a inflação vinha mais alta nos anos anteriores, o teto não se fez sentir. Porém, com o desemprego do marido, o uso do cheque especial cresceu muito. Mesmo com taxas de juros caindo, a dívida cresce por que a família constantemente entra em brigas a respeito da prioridade das despesas. Para manter a paz, a mãe ia pedindo extensão do limite do cheque especial para acomodar todas as demandas.

A mãe se dá conta, então, de que o consumo da família produz muita desigualdade dentro do lar. Enquanto o marido usa gasolina aditivada em seu carro de luxo, o caçula mal consegue pagar suas aulas de inglês. A filha mais velha deixa de ir ao médico por que a mãe quer o novo smartphone da moda. Prioridades… você sabe como é.

O pavor toma conta dos pais quando eles notam a trajetória da dívida. A família precisa de disciplina para focar no que importa. É hora de fazer uma correção de rumos que seja crível. Os pais decidem que não voltarão a pedir extensão do limite do cheque especial. Se a família ainda assim não reduzir o consumo, começarão a vender o automóvel, o sofá, a televisão, os computadores, a própria casa… tudo para pagar pelos jantares fora de casa, pelas viagens e pela mesada dos filhos. Esperam, com isso, explicitar aos membros da família a necessidade de rever as prioridades e de viver dentro dos limites da renda familiar.

A mãe sobe o tom e adverte: “mesmo se o banco subir a taxa de juros do cheque especial, não pediremos um limite maior. Venderemos até ‘o Banco do Brasil’. Acabou, porra! A partir de agora, é ‘faca na caveira’. Selva!!!”

A metáfora se perdeu, eu sei. Mas você pegou a ideia: o “limite de gastos” é o teto da Emenda Constitucional 95, aprovada em tempo recorde e com pouco debate em 15 de dezembro de 2016; A “herança milionária” é o poder emissor do Banco Central, o “bônus da empresa” é a receita não recorrente do Estado e o “limite do cheque especial” é o novo teto da dívida pública.

Liquidacionismo

Paulo Guedes quer impor uma restrição orçamentária rígida ao Estado em meio à maior calamidade da história do país. Ele quer que o Estado funcione como uma família ou uma empresa, talvez para se servir de sua experiência empresarial. Para isso está disposto a manipular conceitos, somando carga tributária ao déficit nominal para vender a ideia de que o Brasil taxa muito sua população (vídeo explicativo aqui e dados aqui). Sua esperança é que isso convença o Congresso a acelerar as reformas que desobrigam gastos obrigatórios e facilitam as privatizações.

A postura de Paulo Guedes é longe de ser original. Ao contrário, ela ecoa a postura de Andrew Mellon, secretário do tesouro do presidente americano Herbert Hoover, em resposta aos primeiros momentos da Grande Depressão dos anos 1930:

“Liquide mão-de-obra, liquide estoques, liquide os agricultores, liquide imóveis”. O resultado seria que “a podridão [será expelida] do sistema. … As pessoas vão … viver uma vida mais moral … e as pessoas mais empreendedoras vão pegar os destroços de pessoas menos competentes.”[1]

Liquidacionismo é o conceito que explica esta postura, como expliquei aqui. É apenas neste contexto que esclarece o mais recente terraplanismo econômico do ministro. Guedes somou a carga tributária (32,3%) ao déficit nominal previsto para 2020 (9%) para mostrar como o Estado é pesado (41,3% do PIB). A inflação da carga tributária foi aplicada apenas ao Brasil, para colocá-lo na oitava posição dentre as maiores cargas tributárias do mundo.

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Fonte: “A reconstrução do estado” do Ministro Paulo Guedes, no início desta semana.

Todavia, os dados mostram que o Brasil tem carga tributária próxima à média dos países ricos da OCDE (IFI 2018). Esta nova contabilidade criativa já era comum dentre farialimers. Agora a falácia chegou a Brasília. O efeito prático é fortalecer o slogan da equipe econômica em prol do emagrecimento do Estado. Com isso, haveria mais espaço para reforçar o tal PIB privado que anda tropeçando.

Tetos, pisos e dívidas

Agora vamos juntar tudo numa situação hipotética. Se a inflação em 2020 for de 1%, os gastos de cada área do governo poderão crescer apenas 1%, devendo os ministros selecionar as prioridades para acomodar o volume de despesas dentro deste espaço adicional. Agora, imaginemos que em 2021 a economia se recupere moderadamente e cresça 3%. Com efeito, todos os gastos agora estarão crescendo menos do que o PIB, diminuindo a participação do gasto público na economia.

Nem uma boa recuperação da arrecadação tributária poderá aliviar as restrições de gastos de rubricas federais como educação e saúde, pois estas agora crescem com a inflação e não mais com a receita líquida da União. O excesso de arrecadação servirá para formar o superávit primário, a poupança do governo para pagar os juros da dívida pública (que estão fora do teto, diga-se de passagem).

Todavia, a composição deste gasto público menor tende a prejudicar aqueles setores menos organizados, como os citados acima, além das transferências para alívio da pobreza e os investimentos públicos, tão necessários à retomada. Um defensor do teto dirá que os investimentos não estão abaixo do teto. É verdade, mas o teto balizará as metas de superávit de 2021, impedindo, indiretamente, qualquer retomada dos investimentos públicos. Este contexto joga luz sobre o debate em torno do Novo Marco do Saneamento, mas isso fica para outra ocasião.

Com os investimentos públicos enfraquecidos pela asfixia fiscal, abre-se uma boa janela de oportunidade para o setor privado na área de infraestrutura. Neste sentido, a discussão do Novo Marco do Saneamento é, no mínimo, muito oportuna, senão conveniente demais para ser mera coincidência. Por isso, o debate deste projeto de lei precisa ser muito cuidadoso, para que se possa possam incluir o setor privado no processo de melhoria no acesso ao saneamento.

Tetos Capengas

A proposta do teto da dívida vem reforçar, pelo lado do patrimônio (estoque), o que o teto do gasto já faz sobre os fluxos financeiros do Estado. É mais uma barreira fiscal baseada numa premissa muito otimista (a explicitação dos conflitos no processo orçamentário) e numa vexatória manipulação contábil.

O liquidacionismo de Guedes é uma condição de saúde que precisaria de tratamento psicológico. No entanto, sua correção definitiva virá por meio das urnas, sob pena de tais vícios privados levarem à destruição de toda e qualquer virtude ligada à coisa pública.

Não precisamos de mais um teto a colapsar sobre nossas cabeças. Precisamos de fundamentos econômicos sólidos, a começar por uma estrutura tributária mais progressiva em que os ricos deem sua parte para manter a cidadania e a democracia operantes.

O Estado não precisa de desnutrição, mas se exercitar, para constituir a capacidade “muscular” para auxiliar a economia em todos os momentos, não apenas nas crises. É hora de abandonar fadas e fábulas e começar a enfrentar a realidade.

André Roncaglia é professor de economia da Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP) e pesquisador associado do CEBRAP. Twitter: @andreroncaglia.

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